A válság átvészelése: Miként óvták meg a munkahelymegtartó programok a munkahelyeket és a jövedelmeket a világjárvány idején?

A munkahelymegtartó programok képezték a Covid19 munkaerőpiacra gyakorolt negatív hatásainak kezelésére az EU-ban alkalmazott egyik fő szakpolitikai beavatkozást. A korábbi válságokkal ellentétben ezeket valamennyi tagállam a munkahelyek védelmére, a jövedelmek támogatására, valamint a nemzeti szociális biztonsági rendszerek költségvetési egészségének biztosítására használta fel. Ez a jelentés feltérképezi a munkahelymegtartó programok intézményi jellemzőit, értékeli a foglalkoztatásra gyakorolt hatásukat és a háztartások jövedelmének a világjárvány okozta sokkhatásokkal szembeni védelmében játszott szerepüket.
 

Szakpolitikai háttér

A Covid19 gyors és innovatív szakpolitikákat igényelt mind uniós, mind nemzeti szinten. 2020 márciusában első alkalommal aktiválták a Stabilitási és Növekedési Paktum általános mentesítési rendelkezését, lehetővé téve a tagállamok számára, hogy jelentős költségvetési következményekkel járó szükséghelyzeti politikákat hajtsanak végre. Ezt két koronavírusra való reagálást célzó beruházási kezdeményezés követte, amelyek olyan ideiglenes keretet vezettek be, amely rugalmas szabályokat biztosított a strukturális alapoknak a világjárvány gazdasági hatásai kezelésére való felhasználására vonatkozóan. Lehetővé tették a tagállamok számára, hogy akár 8 milliárd euró összegű azonnali likviditást mozgósítsanak, és a válságra adott válaszként akár 37 milliárd euró összegű uniós közberuházást is felgyorsítsanak. A csomagok egyszerűsítették a kohéziós politikai alapokhoz való hozzáférés szabályait, lehetővé téve az alapok különböző kategóriái közötti és a régiók közötti átcsoportosításokat, és kivételes esetben lehetővé téve a tagállamok számára, hogy 100%-os társfinanszírozást kérjenek a kohéziós politikai programok tekintetében.
 

Ezen túlmenően az Európai Bizottság 2020 áprilisában új finanszírozási mechanizmust javasolt: a szükséghelyzeti munkanélküliségi kockázatokat mérséklő ideiglenes támogatást (SURE). A SURE lehetővé tette a Bizottság számára, hogy kedvező feltételek mellett 100 milliárd euró összeghatárig hitelt vegyen fel, és forrásokat osszon szét a tagállamok között munkahelymegtartási beavatkozások céljára. A világjárvány idején ez lett a munkahelymegtartó programok finanszírozásának legfontosabb páneurópai eszköze.
 

Főbb megállapítások

A világjárvány idején valamennyi tagállam munkahelymegtartó programokat vezetett be. A SURE keretében rendelkezésre álló források és a globális pénzügyi válságból levont szakpolitikai tanulságok hozzájárultak az ilyen programok széles körű igénybevételéhez az EU-ban. Tizenegy tagállam már a Covid19-et megelőzően is rendelkezett ilyen programmal, 16 tagállam pedig 2020-ban vezetett be új vagy kiegészítő programot. Különösen a kezdeti szakaszokban a nemzeti programokat kiigazították a jogosultsági kritériumok kiszélesítése, a kérelmekkel kapcsolatos adminisztratív terhek enyhítése, illetve az önfoglalkoztatók számára jövedelemtámogatási rendszerek bevezetése érdekében.
 

Az általános megközelítés hasonlóságai ellenére jelentős különbségek maradtak intézményi jellemzőikben, valamint a munkavállalóknak és az önfoglalkoztatóknak nyújtott támogatások között. Ezek hatással voltak a jogosultsági és igénybevételi arányokra, valamint a foglalkoztatásra és a jövedelmekre.
 

Bár az önálló vállalkozóknak nyújtott jövedelemtámogatás példátlan eleme volt a válasznak, a számukra biztosított támogatás mértéke és szintje elmaradt a munkavállalóknak nyújtott támogatás mértékétől.
 

A részvétel általában alacsonyabb volt azokban az országokban, ahol a munkavállalók bizonyos kategóriáit, például az önfoglalkoztatókat vagy a közszférában dolgozókat kizárták a programból, vagy ahol a vállalkozásoknak indokolást kellett adniuk az igénybevételhez. Bizonyos feltételek, például a különleges elbocsátás elleni védelemre vonatkozó szabályok szintén csökkentették az igénybevételi arányt.
 

A jelentkezéssel járó adminisztratív terhek csökkentése magasabb igénybevételre ösztönzött. Ez különösen fontos volt a világjárvány első szakaszában, amikor széles körben elterjedt volt a lezárásokkal és az adminisztratív szűk keresztmetszetekkel kapcsolatos bizonytalanság.
 

A hosszabb távú programok igénybevételi aránya magasabb volt, ami azt jelzi, hogy az ezekkel kapcsolatos ismeretek befolyásolták, hogy a vállalkozások a rendelkezésre álló támogatás igénybevétele mellett döntöttek-e.
 

A munkahelymegtartó programok becsült foglalkoztatási hatásai jelentősek. 2020-ban és 2021-ben becslések szerint 26,9 millió munkahelyet mentettek meg. A nagy munkaerőpiacok – köztük Franciaország, Németország, Olaszország, Hollandia és Spanyolország munkaerőpiaca – az EU-ban 2020-ban megmentett munkahelyek több mint 80%-át tették ki.
 

A programok – különösen 2020-ban – tompították a Covid19 háztartások jövedelmére gyakorolt hatását. A háztartások jövedelmének védelméhez való viszonylag kisebb mértékű hozzájárulásuk 2021 folyamán a kezdődő fellendülési szakaszban megfigyelt alacsonyabb igénybevételi arányokkal magyarázható. Sok országban a programok mindkét évben mentőövet jelentettek mind a gazdaságilag függő munkavállalók, mind az önfoglalkoztatók számára.
 

A szociális ellátásokkal és a közvetlen adókkal együtt a munkahelymegtartó programok 2020-ban a rendelkezésre álló jövedelmeket ért sokk 74,4%-át, 2021-ben pedig 67,1%-át szívták fel; a világjárvány jövedelmekre gyakorolt hatását felszívó fő eszközök az adók és a társadalombiztosítási járulékok voltak, amelyek 26,4%-ot tettek ki. Az alacsonyabb adóköteles jövedelem és az alacsonyabb adókötelezettségek, valamint a progresszív adózási rendszerek egyes országokban hozzájárultak a társadalombiztosítási járulékokra nehezedő terhek enyhítéséhez. Ezzel szemben a munkahelymegtartó programok és a munkanélküli ellátások 22,1%, illetve 18,0%-kal csökkentették a jövedelmeket ért sokkhatást.
 

2020-ban és 2021-ben egyaránt a munkahelymegtartó programokhoz hasonló jövedelemstabilizáló intézkedések jelentették az önálló vállalkozók jövedelmét védő fő szakpolitikai beavatkozást. Bár a munkanélküli ellátások hozzájárultak a gazdaságilag függő munkavállalók jövedelmének védelméhez, az önálló vállalkozók esetében csak marginális szerepet játszottak.
 

A munkahelymegtartó programok a világjárvány mindkét évében és valamennyi tagállamban jobban védték a legalacsonyabb keresetűek jövedelmét, mint más csoportokét. A munkahelymegtartó programok és a jövedelemstabilizáló intézkedések átcsoportosító szerepe méretben tagállamonként jelentősen különbözött. Uniós szinten a beavatkozások jövedelemfenntartó hatása átlagosan 20 százalékponttal volt nagyobb a jövedelemeloszlás alsó kvintilise esetében, mint a felső kvintilis esetében. Ezt a hatást a munkahelymegtartó programok olyan kialakítási jellemzői, mint például a jövedelemhatárok és a helyettesítési arányok vezérelték, ami arra utal, hogy a munkahelymegtartó programok helyesen célozták meg a leginkább támogatásra szoruló csoportokat.
 

A munkahelymegtartó programok és jövedelemstabilizáló intézkedések átcsoportosító szerepe a munkavállalók és az önfoglalkoztatók tekintetében a szegénység és az egyenlőtlenség mutatóiban tükröződik. 2021-ben a munkahelymegtartó programok becslések szerint átlagosan 0,15 százalékponttal csökkentették az egyenlőtlenséget, illetve 0,5 százalékponttal szintén csökkentették a szegénységi küszöb alatt élők arányát.
 

Szakpolitikai iránymutatások

• A munkahelymegtartó programok ideiglenes, de hatékony szakpolitikai beavatkozások, amelyek válságok idején alkalmazhatók a munkahelyek és a jövedelmek megóvása érdekében. Hatékonyságuk a rugalmas feltételrendszertől és jogosultsági kritériumoktól függ, amelyeket ki kell igazítani annak érdekében, hogy tükrözzék a munkaerőpiaci igényeket és elkerüljék a holtteherhatásokat.
   
• A Covid19-világjárvány idején a nemzeti egészségügyi korlátozások által leginkább érintett ágazatokra irányuló munkahelymegtartó programok hatékonynak bizonyultak a vállalkozások és a munkavállalók támogatásában.
   
• A munkahelymegtartó programok kialakítása során a politikai döntéshozóknak figyelembe kell venniük a szélesebb körű nemzeti társadalombiztosítási rendszerekkel való kölcsönhatásokat. Különösen meg kell erősíteni a munkanélküli-ellátási rendszerek és a munkahelymegtartó programok közötti kapcsolatot.
   
• A munkahelymegtartó programoknak ösztönözniük kell a munkavállalókat és a munkáltatókat arra is, hogy a rendelkezésre álló szabadidőt produktívan használják fel, például képzésre. Ezeket a programokat össze kell hangolni a meglévő nemzeti és uniós kezdeményezésekkel, például az Európai Unió Tanácsának a mikrotanúsítványokra vonatkozó ajánlásával, amely biztosítani kívánja, hogy a rövid távú tanulási tapasztalatot oklevéllel jutalmazzák és a munkaerőpiacon elismerjék.
   
• Javítani kell az atipikus formában dolgozó munkavállalók és az önfoglalkoztatók munkahelymegtartó programokhoz és hasonló jövedelemtámogatási intézkedésekhez való hozzáférését. A világjárvánnyal kapcsolatban szerzett tapasztalatok azt mutatják, hogy ezek a programok ideiglenesen betöltötték az e munkavállalói kategóriák szociális biztonsági lefedettségében meglévő hiányosságokat.