Talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson kansallisen tason työmarkkina- ja sosiaalipolitiikan ohjausjärjestelmä ja elpymis- ja palautumistukiväline

Eurofound on vuodesta 2016 lähtien seurannut kansallisten työmarkkinaosapuolten osallistumista talouspolitiikan eurooppalaiseen ohjausjaksoon ja laatinut siitä vuosittain raportteja. Tämä raportti jatkaa sarjaa. Siinä keskitytään työmarkkinaosapuolten osallistumista talouspolitiikan eurooppalaiseen ohjausjaksoon ja elpymis- ja palautumistukivälineeseen.
 

Alun perin koronapandemian vuoksi perustettua nopean toiminnan rahastoa on jatkettu (vuoteen 2026 asti), ja se on kunnianhimoisen Next Generation EU -paketin kulmakivi.  Se kuuluu talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson talous- ja sosiaalipolitiikan yhteensovittamista koskevaan kehykseen. Euroopan komissio kannustaa EU:n jäsenvaltioita ottamaan työmarkkinaosapuolet mukaan talouspolitiikan eurooppalaiseen ohjausjaksoon. Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa puolestaan edellytetään työmarkkinaosapuolten kuulemista kansallisten elpymis- ja palautumissuunnitelmien valmistelussa ja täytäntöönpanossa.
 

Tässä raportissa tarkastellaan kahta kriittistä ulottuvuutta työmarkkinaosapuolten talouspolitiikan eurooppalaiseen ohjausjaksoon osallistumisessa. Raportissa tarkastellaan ensinnäkin sitä, missä määrin kansalliset työmarkkinaosapuolet ovat osallistuneet elpymis- ja palautumissuunnitelmien laatimiseen ja täytäntöönpanoon sekä yleisemmin sosiaalipoliittisiin toimenpiteisiin, joihin nämä suunnitelmat vaikuttavat suoraan. Toiseksi siinä kartoitetaan kansallisten elpymis- ja palautumissuunnitelmien täytäntöönpanon yleisiä suuntauksia ja keskitytään erityisesti sosiaalipolitiikan alaan kuuluviin toimenpiteisiin.
 

Taustaa

EU:n toimielimet tunnustavat työmarkkinaosapuolten keskeisen roolin talous- ja työllisyyspolitiikan yhteensovittamisessa ja täytäntöönpanossa. Tämä vahvistetaan useissa vuoden 2024 talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä julkaistuissa toimintapoliittisissa asiakirjoissa. Vuotuisessa selvityksessä kestävästä kasvusta (julkaistu 21. marraskuuta 2023) korostetaan työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun ja työmarkkinaosapuolten osallistumisen merkitystä talouspolitiikan eurooppalaisessa ohjausjaksossa erityisesti vihreän ja digitaalisen siirtymän kannalta.
 

Komissio julkaisi helmikuussa 2024 elpymis- ja palautumistukivälineen väliarvioinnin, jossa tarkasteltiin välineen merkityksellisyyttä, vaikuttavuutta, tehokkuutta, lisäarvoa ja johdonmukaisuutta. Sen jälkeen annetussa komission tiedonannossa ”Lujitetaan EU:ta kunnianhimoisilla uudistuksilla ja investoinneilla” korostetaan, että työmarkkinaosapuolten osallistuminen on keskeisessä asemassa toimenpiteiden suunnittelussa ja täytäntöönpanossa, ja tuodaan samalla esiin merkittäviä jäsenvaltioiden välisiä eroja siinä, millä tavalla työmarkkinaosapuolet osallistuvat. Siinä mainitaan, että jotkin sidosryhmät – muun muassa työmarkkinaosapuolet – ovat tyytymättömiä osallistumisensa tasoon, ja korostetaan työmarkkinaosapuolten keskeistä roolia työmarkkina- ja sosiaalipoliittisten uudistusten täytäntöönpanossa.
 

Joulukuussa 2023 julkaistussa neuvoston suosituksessa työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun vahvistamisesta Euroopan unionissa (C/2023/1389) viitataan nimenomaisesti talouspolitiikan eurooppalaiseen ohjausjaksoon ja toistetaan, että jäsenvaltioiden on kansallisen lainsäädännön ja/tai käytännön mukaisesti otettava työmarkkinaosapuolet tarkoituksenmukaisella tavalla mukaan työllisyys- ja sosiaalipolitiikan sekä tarvittaessa talous- ja muun julkisen politiikan suunnitteluun ja täytäntöönpanoon.
 

Vuonna 2024 laadittiin uudet EU:n talouden ohjausta ja hallintaa koskevat säännöt ja uudistettiin vakaus- ja kasvusopimusta (asetus (EU) 2024/1263). Jäsenvaltiot sitoutuivat toimittamaan kansalliset keskipitkän aikavälin finanssipoliittiset ja rakenteelliset suunnitelmat. Niissä hahmotellaan strategioita, joilla tavoitellaan julkisen velan kestävää ja asteittaista vähentämistä, osallistavaa kasvua, rakenneuudistuksia ja investointeja ja joissa keskitytään EU:n yhteisiin painopisteisiin. Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen tapaan myös EU:n tarkistetussa talouden ohjausjärjestelmässä kehotetaan kuulemaan työmarkkinaosapuolia ennen kansallisten keskipitkän aikavälin finanssipoliittisten ja rakenteellisten suunnitelmien toimittamista komissiolle.
 

Keskeiset havainnot

• Jäsenvaltiot ovat perustaneet hallintorakenteita elpymis- ja palautumissuunnitelmien täytäntöönpanoa varten, mukaan lukien mekanismit työmarkkinaosapuolten osallistumista varten. Tutkimuksessa yksilöitiin kolme pääasiallista institutionaalisten tilanteiden tyyppiä työmarkkinaosapuolten osallistumiselle: nykyiset työmarkkinaosapuolten kahdenväliset ja kolmikantaiset vuoropuhelut, talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson tai elpymis- ja palautumissuunnitelman täytäntöönpanoa varten perustetut elimet tai työryhmät sekä tapauskohtaiset kuulemisprosessit.
   
• Tässä raportissa jäsenvaltiot jaetaan kolmeen hallintoryppääseen, joiden työmarkkinaosapuolten osallistumista koskevat ominaispiirteet ovat erilaisia. Työmarkkinademokratiaan perustuvassa ryhmässä (Itävalta, Tanska, Suomi, Saksa, Alankomaat ja Ruotsi) suositaan työmarkkinaosapuolten osallistumiskanavia, jotka eivät ole kovin institutionalisoituneita. Sekä valtiokeskeisessä ryhmässä (Belgia, Ranska, Kreikka, Italia, Luxemburg, Portugali, Slovenia ja Espanja) että markkinasuuntautuneessa ryhmässä (Bulgaria, Kroatia, Kypros, Tšekki, Viro, Unkari, Irlanti, Latvia, Liettua, Malta, Puola, Romania ja Slovakia) työmarkkinaosapuolten osallistuminen on moninaisempaa, ja se perustuu työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun vallitseviin instituutioihin ja erityiselimiin tai työmarkkinaosapuolten osallistumista käsitteleviin työryhmiin. Markkinasuuntautuneessa toimintamallissa ei ole joissakin maissa, kuten Puolassa ja Romaniassa, pystytty takaamaan työmarkkinaosapuolten osallistumista.
   
• Työmarkkinaosapuolten tyytyväisyys siihen, millä tavalla ne ovat voineet osallistua talouspolitiikan eurooppalaiseen ohjausjaksoon sekä elpymis- ja palautumissuunnitelmien laatimiseen ja täytäntöönpanoon, vaihtelee. Niissä muutamassa maassa, joissa on vahvat rakenteet työmarkkinaosapuolten vuoropuhelulle, työmarkkinaosapuolet ilmoittavat olevansa kohtalaisen tyytyväisiä, kun taas useimmissa jäsenvaltioissa ne pitävät osallistumistaan pelkkänä mekaanisena toimenpiteenä.
   
• Muutamassa jäsenvaltiossa työmarkkinaosapuolet kertovat, että ne eivät osallistuneet lainkaan tai osallistuivat hyvin vähän elpymis- ja palautumissuunnitelmien laatimiseen ja täytäntöönpanoon. Useimmissa jäsenvaltioissa työmarkkinaosapuolet arvostelevat kuulemisen tiettyjä puutteita, kuten sitä, että asianmukaiseen ja tarkoituksenmukaiseen tietojenvaihtoon ei ole riittävästi aikaa ja että annetut ennakkotiedot ovat vajavaisia.
   
• Huhtikuussa 2024 käyttöön otettu uusi talouden ohjausjärjestelmä on herättänyt huolta työmarkkinaosapuolissa. Vaikka asetuksessa (EU) 2024/1263 säädetään, että työmarkkinaosapuolia on kuultava ennen keskipitkän aikavälin finanssipoliittisten ja rakenteellisten suunnitelmien toimittamista, työmarkkinaosapuolet pelkäävät, että siirtymäkauden poikkeus voi lähettää jäsenvaltioille kielteisen signaalin siitä, että jäsenvaltiot voivat järjestää vain vapaaehtoisia kuulemisia laatiessaan suunnitelmia. Työnantajajärjestöjen mukaan joustavuuden lisääminen ensimmäisenä täytäntöönpanovuonna voi auttaa jäsenvaltioita kohdentamaan varoja tehokkaasti. Niistä kuitenkin varoitetaan, että tätä liikkumavaraa politiikan, myös sosiaalipolitiikan, toteuttamiseksi olisi käytettävä viisaasti ja johdonmukaisesti.
   

Päätelmät

• Kansallisten elpymis- ja palautumissuunnitelmien täytäntöönpanon on määrä päättyä vuonna 2026. Loppuvaiheeseen edettäessä työmarkkinaosapuolten osallistumista olisi vahvistettava ja sen laatua parannettava. Näin autetaan varmistamaan Next Generation EU -varojen mahdollisimman vaikuttava käyttö, kun toimet kohdennetaan tärkeimmille talouden aloille ja vihreään ja digitaaliseen siirtymään sisällytetään vahva sosiaalinen ulottuvuus.
   
• Kun otetaan huomioon vallitseva geopoliittinen epävarmuus ja muut EU:n yhdentymiseen liittyvät haasteet, kuten väestörakenteen muutos, työmarkkinaosapuolten vaikuttava osallistuminen on olennaisen tärkeää. Siten voidaan lisätä omavastuullisuuden ja legitiimiyden tunnetta ja huolehtia kyseisten muutosten hallintaan tarkoitettujen toimenpiteiden onnistuneesta täytäntöönpanosta. Tämän aikaansaamiseksi on hyödynnettävä käynnissä olevia aloitteita, kuten työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun vahvistamisesta vuonna 2023 annettua neuvoston suositusta, La Hulpen julistusta ja 5. maaliskuuta 2025 allekirjoitettua työmarkkinaosapuolten vuoropuhelua koskevaa sopimusta. Siten voidaan korjata työmarkkinaosapuolten päätöksentekoon osallistumista koskevat nykyiset puutteet.
   
• Työmarkkinaosapuolten osallistumista olisi lisättävä kaikilla tasoilla, jotta voidaan edistää vuonna 2024 hyväksytyn talouden ohjausjärjestelmän tavoitteiden saavuttamista. Erityisesti olisi varmistettava, että työmarkkinaosapuolia kuullaan ennen keskipitkän aikavälin finanssipoliittisten ja rakenteellisten suunnitelmien toimittamista, ja otettava huomioon alakohtaiset, alueelliset ja paikalliset ulottuvuudet. Työmarkkinaosapuolten osallistumista vahvistamalla EU voi saada päätöksentekoprosessista entistä osallistavamman ja vaikuttavamman, mikä viime kädessä parantaa elpymis- ja palautumissuunnitelmien täytäntöönpanoa ja vahvistaa Euroopan taloutta.