Gouvernance sociale au niveau national du Semestre européen et de la facilité pour la reprise et la résilience

Depuis 2016, Eurofound surveille et produit des rapports annuels sur la participation des partenaires sociaux nationaux au Semestre européen. Le présent rapport s’inscrit dans cette démarche en mettant l’accent sur la qualité de la participation des partenaires sociaux au Semestre européen et à la facilité pour la reprise et la résilience (FRR).
 

Initialement mise en place en réponse à la pandémie de COVID-19, la FRR a été prolongée (jusqu’en 2026) et constitue la pierre angulaire de l’ambitieux paquet NextGenerationEU.  Elle a été intégrée dans le cadre du Semestre européen pour la coordination des politiques économiques et sociales. La Commission européenne encourage les États membres à associer les partenaires sociaux au Semestre européen, et le règlement FRR exige qu’ils soient consultés lors de la préparation et de la mise en œuvre des plans nationaux pour la reprise et la résilience (PRR).
 

Le présent rapport examine deux dimensions critiques de la participation des partenaires sociaux au Semestre européen. Premièrement, il examine dans quelle mesure les partenaires sociaux nationaux ont été impliqués dans la conception et la mise en œuvre des PRR et, plus généralement, des mesures de politique sociale directement influencées par ces plans. Deuxièmement, il identifie des tendances générales dans la mise en œuvre des PRR nationaux, en mettant particulièrement l’accent sur les mesures dans le domaine de la politique sociale.
 

Contexte politique

Les institutions de l’UE reconnaissent le rôle crucial des partenaires sociaux dans la coordination et la mise en œuvre des politiques en matière d’économie et d’emploi. Plusieurs documents politiques publiés dans le cadre du cycle du Semestre européen 2024 le confirment. L’examen annuel de la croissance durable (publié le 21 novembre 2023) souligne l’importance du dialogue social et de l’implication des partenaires sociaux dans le Semestre européen, en particulier en ce qui concerne les transitions verte et numérique.
 

En février 2024, la Commission a publié l’évaluation à mi-parcours de la FRR, visant à examiner sa pertinence, son efficacité, son efficience, sa valeur ajoutée et sa cohérence. La communication ultérieure de la Commission sur le renforcement de l’UE par des réformes et des investissements ambitieux met l’accent sur la participation des partenaires sociaux en tant que facteur clé dans la planification et la mise en œuvre des mesures, tout en soulignant des différences importantes quant à la nature de leur participation entre les États membres. Elle fait référence à l’insatisfaction de certaines parties prenantes – y compris les partenaires sociaux – quant à leur niveau d’implication, et souligne le rôle central des partenaires sociaux dans la mise en œuvre des réformes du marché du travail et de la politique sociale.
 

La recommandation du Conseil relative au renforcement du dialogue social dans l’Union européenne (C/2023/1389), publiée en décembre 2023, fait explicitement référence au Semestre européen et rappelle que les États membres, conformément à la législation et/ou la pratique nationale, doivent associer utilement les partenaires sociaux à la conception et à la mise en œuvre des politiques sociales et de l’emploi et, le cas échéant, des politiques économiques et d’autres politiques publiques.
 

En 2024, de nouvelles règles de gouvernance économique de l’Union ont été établies et le pacte de stabilité et de croissance a été réformé au moyen du règlement (UE) 2024/1263. Les États membres se sont engagés à présenter des plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme définissant des stratégies pour une réduction durable et progressive de la dette publique, une croissance inclusive, des réformes structurelles et des investissements axés sur les priorités communes de l’UE. À l’instar du règlement FRR, le cadre révisé de gouvernance économique de l’UE recommande de consulter les partenaires sociaux avant la présentation des plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme à la Commission.
 

Principales conclusions

• Les États membres ont mis en place des structures de gouvernance pour mettre en œuvre les PRR, y compris des mécanismes de participation des partenaires sociaux. Les travaux de recherche ont permis d’identifier trois principaux types de cadres institutionnels pour la participation des partenaires sociaux: les institutions de dialogue social bipartites et tripartites existantes, les organes ou groupes de travail créés pour le Semestre européen ou la mise en œuvre du PRR, et les processus de consultation ad hoc.
   
• Le présent rapport classe les États membres en trois groupes de gouvernance présentant des caractéristiques distinctes en matière de participation des partenaires sociaux. Le groupe fondé sur la démocratie industrielle (Allemagne, Autriche, Danemark, Finlande, Pays-Bas et Suède) préfère des canaux moins institutionnalisés pour la participation des partenaires sociaux. Tant le groupe centré sur l’État (Belgique, France, Grèce, Italie, Luxembourg, Portugal, Slovénie et Espagne) que le groupe axé sur le marché (Bulgarie, Croatie, Chypre, Tchéquie, Estonie, Hongrie, Irlande, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, Roumanie et Slovaquie) présentent une plus grande diversité, en s’appuyant sur les institutions de dialogue social existantes et sur des organismes ou groupes de travail spécifiques pour la participation des partenaires sociaux. Cette dernière approche ne s’est pas avérée efficace pour garantir la participation des partenaires sociaux dans certains pays, tels que la Pologne et la Roumanie.
   
• Le degré de satisfaction des partenaires sociaux concernant la qualité de leur participation au Semestre européen et à la conception et à la mise en œuvre des PRR est inégal. Alors que les partenaires sociaux de quelques pays dotés de cadres robustes de dialogue social font état d’une satisfaction modérée, les partenaires sociaux de la plupart des États membres décrivent leur participation comme un exercice consistant à cocher des cases.
   
• Les partenaires sociaux de quelques États membres indiquent qu’ils n’ont pas du tout ou peu participé à la conception et à la mise en œuvre des PRR. Dans la plupart des États membres, les partenaires sociaux déplorent des lacunes spécifiques en matière de consultation, notamment l’absence de temps suffisant pour des échanges appropriés et significatifs et une information préalable insuffisante.
   
• Le nouveau cadre de gouvernance économique d’avril 2024 a suscité des inquiétudes parmi les partenaires sociaux. Même si le règlement (UE) 2024/1263 inscrit dans la loi la nécessité de consulter les partenaires sociaux avant de soumettre les plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme, les partenaires sociaux craignent que la dérogation transitoire qui permet aux États membres de ne mener qu’une consultation volontaire au cours du processus d’élaboration des plans n’envoie un signal négatif. Les organisations patronales reconnaissent qu’une plus grande flexibilité au cours de la première année de mise en œuvre peut aider les États membres à allouer les fonds de manière efficace. Toutefois, elles avertissent que cette marge de manœuvre pour mener des politiques, y compris sociales, devrait être utilisée de manière judicieuse et cohérente.
   

Orientations politiques

• À mesure que la mise en œuvre des PRR nationaux entre dans sa phase finale, l’achèvement étant prévu en 2026, la participation des partenaires sociaux devrait être renforcée et améliorée sur le plan qualitatif. Cela contribuera à garantir l’utilisation la plus efficace des fonds NextGenerationEU, en ciblant les secteurs économiques les plus pertinents et en intégrant une forte dimension sociale dans la double transition.
   
• Compte tenu de l’insécurité géopolitique actuelle et des autres défis qui pèsent sur l’intégration européenne, tels que l’évolution démographique, la participation effective des partenaires sociaux est essentielle pour favoriser un sentiment d’appropriation et de légitimité et garantir la réussite de la mise en œuvre des mesures conçues pour faire face à ces changements. Pour y parvenir, les initiatives en cours telles que la recommandation du Conseil de 2023 sur le renforcement du dialogue social, la déclaration de La Hulpe et le pacte pour le dialogue social européen, signé le 5 mars 2025, doivent être utilisées pour remédier aux faiblesses existantes dans l’implication des partenaires sociaux dans l’élaboration des politiques.
   
• La participation des partenaires sociaux devrait être renforcée à tous les niveaux afin de contribuer à la réalisation des objectifs du cadre de gouvernance économique de 2024. En particulier, il convient de consulter les partenaires sociaux avant de soumettre les plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme, en tenant compte des dimensions sectorielles, régionales et locales. En renforçant l’implication des partenaires sociaux, l’UE peut promouvoir un processus d’élaboration des politiques plus inclusif et plus efficace, permettant une mise en œuvre plus réussie des PRR et une économie européenne plus forte.