Socialno upravljanje evropskega semestra ter mehanizma za okrevanje in odpornost na nacionalni ravni | European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions

Javascript is disabled in your browser. Please, enable it for a better user experience.

Authors

Ricardo Rodriguez Contreras

Pablo Sanz de Miguel

David Pac

Juan Arasanz Díaz

Abstract

Mehanizem za okrevanje in odpornost je vključen v okvir evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih in socialnih politik. Je temelj svežnja NextGenerationEU in državam članicam zagotavlja sredstva za izvajanje reform in naložb v njihove načrte za okrevanje in odpornost do konca leta 2026.

V tem poročilu sta obravnavana obseg in kakovost vključenosti socialnih partnerjev v evropski semester ter mehanizem za okrevanje in odpornost. Poleg tega je proučeno vprašanje, kako so socialni partnerji sodelovali pri oblikovanju in izvajanju nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost, ter kako so bili zadovoljni s tem sodelovanjem. Opredeljeni so tudi splošni trendi pri izvajanju nacionalnih načrtov, s posebnim poudarkom na ukrepih na področju socialne politike. V ospredju je bilo sodelovanje socialnih partnerjev, saj je bil aprila 2024 sprejet nov okvir gospodarskega upravljanja, ki je uvedel nacionalne srednjeročne fiskalno-strukturne načrte, o katerih se je treba posvetovati s socialnimi partnerji.

National-level social governance of the European Semester and the Recovery and Resilience Facility

English (495.11 KB - PDF)

Key messages

Socialni partnerji v državah članicah z močnim socialnim dialogom poročajo o zmernem zadovoljstvu z njihovim sodelovanjem v evropskem semestru ter oblikovanjem in izvajanjem načrtov za okrevanje in odpornost. V številnih drugih državah članicah pa socialni partnerji svoje sodelovanje razumejo zgolj kot birokratsko formalnost, saj navajajo, da je na voljo premalo časa za smiselne izmenjave in da so vnaprej slabo obveščeni.
Deleži, ki so v nacionalnih načrtih za okrevanje in odpornost predvideni za socialne izdatke, se zelo razlikujejo, in sicer od manj kot 5 % na Danskem in v Luksemburgu do približno 40 % v Franciji, na Portugalskem, Slovaškem in Švedskem.
Izboljšanje kakovosti vključevanja socialnih partnerjev je bistvenega pomena za čim večjo izkoriščenost sredstev NextGenerationEU, in sicer z osredotočanjem na najpomembnejše gospodarske panoge in vključevanjem močne socialne razsežnosti v dvojni prehod.
Okvir ekonomskega upravljanja iz aprila 2024 je med socialnimi partnerji vzbudil pomisleke, saj so nekateri izrazili bojazen, da bi lahko prehodno odstopanje, ki državam članicam omogoča le prostovoljno posvetovanje pri pripravi nacionalnih srednjeročnih fiskalno-strukturnih načrtov, državam članicam poslalo negativno sporočilo.
Glede na sedanjo geopolitično negotovost EU in druge izzive, kot so demografske spremembe, je učinkovito sodelovanje socialnih partnerjev ključnega pomena za zagotavljanje legitimnosti, odgovornosti in uspešnosti političnih ukrepov, namenjenih obravnavi teh sprememb.

Executive summary

Eurofound od leta 2016 spremlja in pripravlja letna poročila o vključevanju nacionalnih socialnih partnerjev v evropski semester. To poročilo, ki je eno v nizu, se osredotoča na kakovost vključevanja socialnih partnerjev v evropski semester ter mehanizem za okrevanje in odpornost.

Mehanizem za okrevanje in odpornost, ki je bil prvotno vzpostavljen kot odziv na pandemijo covida-19, je bil podaljšan (do leta 2026) in je temelj ambicioznega svežnja NextGenerationEU. Vključen je v okvir evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih in socialnih politik. Evropska komisija države članice EU spodbuja, naj socialne partnerje vključijo v evropski semester, uredba o mehanizmu za okrevanje in odpornost pa zahteva posvetovanje z njimi pri pripravi in izvajanju nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost.

V tem poročilu sta obravnavani dve ključni razsežnosti vključevanja socialnih partnerjev v evropski semester. Prvič, v njem je proučeno, v kolikšni meri so bili nacionalni socialni partnerji vključeni v oblikovanje in izvajanje načrtov za okrevanje in odpornost ter, splošneje, ukrepov socialne politike, na katere ti načrti neposredno vplivajo. Drugič, opredeljeni so splošni trendi pri izvajanju nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost s posebnim poudarkom na ukrepih na področju socialne politike.

Ozadje politike

Institucije EU priznavajo ključno vlogo socialnih partnerjev pri usklajevanju in izvajanju gospodarske politike in politike zaposlovanja. To potrjuje več strateških dokumentov, objavljenih v okviru cikla evropskega semestra za leto 2024. V letnem pregledu trajnostne rasti (objavljenem 21. novembra 2023) je poudarjen pomen socialnega dialoga in vključevanja socialnih partnerjev v evropski semester, zlasti v zvezi z zelenim in digitalnim prehodom.

Komisija je februarja 2024 objavila vmesno oceno regionalnega sklada za raziskave in razvoj, v kateri je proučila njegovo ustreznost, uspešnost, učinkovitost, dodano vrednost in skladnost. V njenem poznejšem sporočilu o krepitvi EU z ambicioznimi reformami in naložbami je izpostavila, da je vključevanje socialnih partnerjev ključni dejavnik pri načrtovanju in izvajanju ukrepov, a hkrati opozorila, da med državami članicami obstajajo velike razlike v naravi njihovega sodelovanja. Nekateri deležniki, vključno s socialnimi partnerji, so izrazili nezadovoljstvo s stopnjo vključenosti, poudarjena pa je bila tudi ključna vloga socialnih partnerjev pri izvajanju reform trga dela in socialne politike.

Priporočilo Sveta o krepitvi socialnega dialoga v Evropski uniji (C/2023/1389), objavljeno decembra 2023, se izrecno sklicuje na evropski semester in ponovno poudarja, da morajo države članice v skladu z nacionalno zakonodajo in/ali prakso socialne partnerje smiselno vključiti v oblikovanje in izvajanje politik zaposlovanja in socialnih politik ter po potrebi gospodarskih in drugih javnih politik.

Leta 2024 so bila vzpostavljena nova pravila ekonomskega upravljanja EU, Pakt za stabilnost in rast pa je bil reformiran (z Uredbo (EU) 2024/1263). Države članice so se zavezale, da bodo predložile nacionalne srednjeročne fiskalno-strukturne načrte, v katerih bodo opisane strategije za trajnostno in postopno zmanjšanje javnega dolga, vključujočo rast, strukturne reforme in naložbe s poudarkom na skupnih prednostnih nalogah EU. Tako kot uredba o mehanizmu za okrevanje in odpornost tudi revidirani okvir ekonomskega upravljanja EU priporoča posvetovanje s socialnimi partnerji, preden se srednjeročni fiskalno-strukturni načrti predložijo Komisiji.

Ključne ugotovitve

Države članice so vzpostavile strukture upravljanja za izvajanje načrtov za okrevanje in odpornost, vključno z mehanizmi za vključevanje socialnih partnerjev. V raziskavi so bile opredeljene tri glavne vrste institucionalnih okvirov za vključevanje socialnih partnerjev: obstoječe institucije za dvostranski in tristranski socialni dialog, organi ali delovne skupine, ustanovljene za izvajanje evropskega semestra ali načrta za okrevanje in odpornost, ter ad hoc postopki posvetovanja.
V poročilu so države članice razvrščene v tri skupine upravljanja glede na značilnosti vključevanja socialnih partnerjev. Sklop držav, ki temelji na industrijski demokraciji (Avstrija, Danska, Finska, Nemčija, Nizozemska in Švedska), daje prednost manj institucionaliziranim kanalom za vključevanje socialnih partnerjev. Tako sklop, osredotočen na državo (Belgija, Francija, Grčija, Italija, Luksemburg, Portugalska, Slovenija in Španija), kot tudi tržno usmerjen sklop (Bolgarija, Hrvaška, Ciper, Češka, Estonija, Madžarska, Irska, Latvija, Litva, Malta, Poljska, Romunija in Slovaška) kažeta večjo raznolikost, pri čemer se opirata na obstoječe institucije za socialni dialog in posebne organe ali delovne skupine za vključevanje socialnih partnerjev. Ta pristop se v nekaterih državah, kot sta Poljska in Romunija, ni izkazal za učinkovitega pri zagotavljanju vključevanja socialnih partnerjev.
Stopnja zadovoljstva socialnih partnerjev glede kakovosti njihove vključenosti v evropskem semestru ter pri oblikovanju in izvajanju načrtov za okrevanje in odpornost ni enotna. Medtem ko socialni partnerji v nekaj državah z močnimi okviri socialnega dialoga poročajo o zmernem zadovoljstvu, pa v večini držav članic svojo vključenost opisujejo zgolj kot birokratsko formalnost.
Socialni partnerji v nekaterih državah članicah poročajo, da pri oblikovanju in izvajanju načrtov za okrevanje in odpornost sploh niso sodelovali ali pa so sodelovali le v omejenem obsegu. V večini držav članic so bili socialni partnerji nezadovoljni zaradi določenih pomanjkljivosti pri posvetovanju, saj so med drugim imeli premalo časa za ustrezno in smiselno izmenjavo mnenj ter so bili predhodno slabo obveščeni.
Novi okvir ekonomskega upravljanja iz aprila 2024 je med socialnimi partnerji vzbudil zaskrbljenost. Čeprav je v Uredbi (EU) 2024/1263 zakonsko določena nujnost posvetovanja s socialnimi partnerji pred predložitvijo večletnih strateških strategij, se socialni partnerji bojijo, da bi lahko prehodno odstopanje, ki državam članicam omogoča le prostovoljno posvetovanje v postopku priprave načrtov, poslalo negativno sporočilo. Organizacije delodajalcev priznavajo, da lahko večja prožnost v prvem letu izvajanja državam članicam pomaga pri učinkovitem razporejanju sredstev. Vendar opozarjajo, da je treba ta manevrski prostor za izvajanje politik, tudi socialnih, uporabljati preudarno in dosledno.

Smernice politike

Ker izvajanje nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost vstopa v zaključno fazo, ki naj bi bila zaključena leta 2026, bi bilo treba vključenost socialnih partnerjev okrepiti in izboljšati z vidika kakovosti. Tako se bo zagotovilo, da bodo sredstva iz instrumenta NextGenerationEU čim bolj uporabljena, in sicer z osredotočanjem na najpomembnejše gospodarske panoge in vključevanjem močne socialne razsežnosti v dvojni prehod.
Glede na sedanjo geopolitično negotovost in druge izzive na področju vključevanja v EU, kot so demografske spremembe, je učinkovito sodelovanje socialnih partnerjev bistvenega pomena za krepitev občutka odgovornosti in legitimnosti ter zagotovitev uspešnega izvajanja ukrepov, namenjenih obravnavi teh sprememb. Da bi to dosegli, je treba s trenutnimi pobudami, kot so priporočilo Sveta iz leta 2023 o krepitvi socialnega dialoga, izjava iz La Hulpe in Pakt za socialni dialog, podpisan 5. marca 2025, odpraviti obstoječe pomanjkljivosti pri vključevanju socialnih partnerjev v oblikovanje politik.
Vključevanje socialnih partnerjev bi bilo treba okrepiti na vseh ravneh, če želimo prispevati k doseganju ciljev okvira ekonomskega upravljanja za leto 2024. Pred predložitvijo večletnih strateških dokumentov je treba opraviti posvetovanje s socialnimi partnerji ob upoštevanju sektorskih, regionalnih in lokalnih razsežnosti. EU lahko s krepitvijo vključevanja socialnih partnerjev spodbudi bolj vključujoč in učinkovit proces oblikovanja politik, kar bo na koncu privedlo do uspešnejšega izvajanja nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost ter močnejšega evropskega gospodarstva.

The report contains the following lists of tables and figures.

List of tables

Table 1: Allocation of RRF funds in the industrial-democracy-based governance cluster (EUR billion)
Table 2: Allocation of RRF funds in the state-centred governance cluster (EUR billion)
Table 3: Allocation of RRF funds in the market-oriented governance cluster (EUR billion)
Table 4: Main results per cluster of countries and in the EU-27 (%)
Table 5: Institutional settings for social partner involvement in the industrial-democracy-based governance cluster
Table 6: Institutional settings for social partner involvement in the state-centred governance cluster
Table 7: Institutional settings for social partner involvement in the market-oriented governance cluster

List of figures

Figure 1: Allocation of RRF funds as a share of GDP in the industrial-democracy-based governance cluster (%)
Figure 2: Milestones and targets fulfilled in the industrial-democracy-based governance cluster (%)
Figure 3: RRF disbursement in the industrial-democracy-based governance cluster as a share of RRF allocation (%)
Figure 4: Social expenditure as a share of the total estimated expenditure in the industrial-democracy-based governance cluster (%)
Figure 5: Breakdown of social investments by policy area in the industrial-democracy-based governance cluster (% of RRF social envelope)
Figure 6: Allocation of RRF funds as a share of GDP in the state-centred governance cluster (%)
Figure 7: Milestones and targets fulfilled in the state-centred governance cluster (%)
Figure 8: RRF disbursement in the state-centred governance cluster as a share of RRF allocation (%)
Figure 9: Social expenditure as a share of the total estimated expenditure in the state-centred governance cluster (%)
Figure 10: Breakdown of social investments by policy area in the state-centred governance cluster (% of RRF social envelope)
Figure 11: Allocation of RRF funds as a share of GDP in the market-oriented governance cluster (%)
Figure 12: Milestones and targets fulfilled in the market-oriented governance cluster (%)
Figure 13: RRF disbursement in the market-oriented governance cluster as a share of RRF allocation (%)
Figure 14: Social expenditure as a share of the total estimated expenditure in the market-oriented governance cluster (%)
Figure 15: Breakdown of social investments by policy area in the market-oriented governance cluster (% of RRF social envelope)
Figure 16: Breakdown of social investments by policy area per cluster of countries and in the EU-27 (% of RRF social envelope)

Number of pages: 64

Reference nº: EF24030

ISBN: 978-92-897-2466-1

Catalogue nº: TJ-01-25-003-EN-N

DOI: 10.2806/2118040

Permalink: eurofound.link/ef24030

Cite this publication
Eurofound (2025), National-level social governance of the European Semester and the Recovery and Resilience Facility, National social partners and policymaking series, Publications Office of the European Union, Luxembourg.

	
		OSZAR »